核心提示：拥有700万余人口的全省唯一特大型城市昆明未来往哪里发展？是否会有新的城市中心？如何根据国家、省内战略发展的变动调整城市规划？科教文卫设施如何布局？历史街区如何保护？庞大的城市人口该怎样与滇池坝子里的大山大水和谐共处？

    今年4月底通过市人大常委会审议的《昆明市城市总体规划（2011-2020）》调整完善报告及时对昆明的城市总体规划作出了调整、补充，内容涉及上述问题。

    “生态”成了这份调整完善报告最突出的一项核心内容。

    六大因素推动总规调整完善

    事实上，拥有35张规划图纸的《昆明市城市总体规划（2011-2020）》早在2006年就已经开展修编工作，当时这份城市总规的名称是《昆明城市总体规划（2008-2020）》，并于市人大审议后在2009年上报国务院审批，在2011年8月通过了国家住建部审查。但是，《昆明城市总体规划（2008-2020）》尚未得到国务院批复前，昆明的市情就发生了很大改变，同时住建部对于审批城市总体规划也有了新标准、新规范。

    一系列新变化促成了对这份城市总归的调整完善。

    市政府副秘书长、市规划局局长尹旭东阐述，促成昆明城市总规调整完善有六大新变化：

    首先，云南省桥头堡国家战略的全面贯彻实施，对我市的发展建设作了新的安排部署；其次，云南省新型城镇化政策的制定实施，对全省的城乡空间布局和建设等提出新要求；此外，云南加快推进滇中城市经济圈规划建设，昆曲绿色经济示范带、昆玉旅游文化产业经济带、滇中同城建设及滇中产业集聚区等全面启动；《云南省滇池保护条例》的修订实施，也对滇池治理提出新目标和新要求。规划的调整完善还与《城市用地分类与规划建设用地标准》和住建部《关于规范国务院审批城市总体规划上报成果的规定》等新标准、新规范出台有关；同时，国家、省、市重大项目在建设过程中，需对已经上报的城市总体规划进行调整完善。

    坚持“三不变”核心原则

    所有的调整完善内容，都建立在这三项内容不变的基础上：城市人口和城市建设用地规模维持不变、城市总体布局框架基本维持不变、原住建部审议通过的大纲核心内容维持不变。

    “这些都是城市总规纲领性的内容，也是最基本最核心的内容。” 市规划局县乡与总体规划处原处长王维柱解释。“三不变”原则不仅保证规划编制与审批的延续性，更关键的是确定昆明这个城市的发展边界，直到2020年，昆明都将维持430万人口规模和430平方公里城市建设用地规模。

    “我们的城市不会无限扩张，限制建设用地规模的另一个好处也在于提高了土地、空间的使用效率”，王维柱说。

    限建区、禁建区规模相对扩大

    王维柱案头摆着他全程参与的《昆明市城市总体规划（2011-2020）》。在这份经过调整完善的城市总规里，许多图纸都体现着城市管理、建设者要守住“生态底线”的决心。

    “你看，图纸上绿色部分最多，黄色的适建区只占到了很小的一个部分。”摊开昆明市城区规划图，图纸上深绿色和浅绿色部分代表的是限建区与禁建区。

    在业内人士开来，这两个区域一旦划定就意味着城市发展有了一道法定“生态底线”。在这些区域，建设目的、规模都有严格的审定。“这也是空间管制规划的加强，结合去年颁布的《云南省滇池保护条例》禁建区和限建区的规模还扩大了”，王维柱说。

    这条“生态底线”的划定结合滇池保护以及土地规划林业保护规划等专项规划，使城市发展与生态保护相融合。

    在此次城市总规的调整完善中，有许多省、市重点项目落实而进行的规划调整。这些规划调整如何守住“生态底线”呢？

    王维柱对此回应，重点项目带来的规划调整落实到所在区域的道路红线、绿地等具体指标上的调整，但这种调整并不意味公共绿地面积的减少。相反，这份调整完善成果报告上，昆明人均绿地面积达到并高于国家生态园林城市建设标准，此外还重点落实了公园绿地和防护绿地。依据《云南省滇管条例》调整后的城市总规，除了增加“三圈”的相应规划，大部分环湖限建区都被划为生态用地，禁止大规模开发建设。而为了保护河道，还专门划定蓝色的两条虚、实线，虚线划定水域建设项目控制线，实线划定河道保护线。

    按照住建部《关于规范国务院审批城市总体规划上报成果的规定》的要求，昆明城市总规调整完善报告中对生态环境保护与建设的目标，确定环境功能分区，主要污染源的污染控制与治理措施等都提出了具体规划要求。

    这样的生态“底线”控制举措可谓是昆明规划史上最充实、严格的一次。

    谁来守住“生态底线”？

    有了如此详细而严苛的生态底线，在城市建设发展的过程中该由谁来进行守护？如果建设者超越这条“底线”又将承担怎样的后果？

    “所谓的‘生态底线’实质上是一个比较抽象的概念，在规划图纸上并没有这样一条规划线，它是许多专项规划、控规的具体控制要求的集合，要守住这条生态底线，实质就是要贯彻好这些与之相关的控规，而不仅仅是把规划做出来以后就搁在箱子里不管”，王维柱说。

    控规是规划管理最直接的依据，市政府批准之后，就有了法定强制性，规划局有执行权力(即审批权)，自然也就成了守住“生态底线”的第一任守护者。“建设者在取得规划局的审批之后，将会拿到工程许可证，各属地规划局将联合测绘人员在工程实施前、破土时以及竣工后对照规划图进行测绘，保障建设是按规划来的。而未经审批的建设将由综合执法局、滇管局等依法进行查处”，王维柱解释。

    另一位隐形的“守护者”是来自住建部的督察员。他们主要对城市是否严守“四线”（绿线与城市绿地相关，蓝线与水资源相关，紫线、黄线则分别与城市的历史街区保护；与轨道建设、电力设施等重大基础设施建设相关）进行督察，一旦发现有任何违规违建现象则直接向市规划局上报，甚至，直接上报国家住建部。

    业内人士分析，此次昆明城市总规的调整完善成果，体现了政府的控制和引导作用：在对中心城区的空间规划上，明确限建区、禁建区范围，紧控城市发展边界和生态底线。另一方面，放手引导市场去做，通过基础设施、科教文卫的规划布局，为引导市场按照规划方向去发展提供良好基础。（昆明日报 记者李双双）