根据《昆明市人大常委会2018年度工作要点及会议议题安排》《昆明市人民政府2018年度规章立法计划》的有关安排,昆明市安全生产监督管理局(以下简称:昆明市安监局)于3月初制定《2018年度地方性法规立法工作方案》,成立了由张洪安局长任组长,其他局领导任副组长,各处(室)、监察支队负责人为成员的立法工作领导小组,领导小组下设办公室在法规宣教处,由张伟副局长兼任办公室主任。目前,昆明市安监局按照《2018年度地方性法规立法工作方案》的安排已完成了前期准备、深入调研两个阶段的工作,现将调研情况报告如下。
一、主要做法
(一)认真做好立法前期准备工作
由昆明市安监局法规宣教处牵头,邀请该局法律顾问耿华东律师参与,对现行有效的《安全生产法》《云南省安全生产条例》等29部法律法规,《昆明市人民政府办公厅关于印发昆明市安全生产委员会成员单位安全生产工作职责分工的通知》《昆明市人民政府办公厅关于印发昆明市生产经营单位安全生产分类分级管理暂行办法的通知》等93部规范性文件,以及昆明市安监局历年来编制的《安全生产法律法规文件汇编》(第一至八册)进行了全面梳理和初步分析,重点收集上位法未予明确、地方立法亟待完善的问题(例如:何为生产安全事故?生产经营单位指哪些?),为下一步的深入调研和《昆明市安全生产条例(草案)》的起草奠定坚实的基础。
(二)组织召开立法工作座谈会
根据昆明市安监局立法工作领导小组关于启动《昆明市安全生产条例(草案)》起草调研工作的安排,并以吉林省长春市安全监管局赴昆明市安监局进行安全生产条例立法工作调研为契机,昆明市安监局于2018年10月17日上午主持召开安全生产条例立法调研工作座谈会。此次座谈会邀请省安全监管局法规处王甫勇处长到会进行业务指导,专题介绍《云南省安全生产条例》起草及修订相关事宜,昆明市安监局立法工作领导小组副组长兼领导小组办公室主任张伟同志率领导小组相关成员,与长春市安全监管局陈锋副局长一行10人进行了深入交流,在介绍工作经验的同时学习了长春市起草并即将审议《长春市安全生产条例》的亮点、特点。
(三)随机开展现场调研
在前期大量梳理安全生产法律法规和重要文件的基础上,昆明市安监局立法工作领导小组办公室分成两组赴9个县区(五华区、西山区、嵩明县、呈贡区、高新区、东川区、寻甸县、盘龙区、晋宁区),通过召开《昆明市安全生产条例(草案)》起草调研座谈会、现场走访、当面征求意见建议等方式,向上述县区安全监管局以及部分乡镇(街道)、村(居)委会、企业共66家单位征求意见建议,掌握了一些基层的现状和热点难点问题。
(四)开展问卷调查
在现场走访基层单位、召开安全生产条例立法调研工作座谈会的基础上,昆明市安监局设计了《〈昆明市安全生产条例(草案)〉起草调研调查问卷》,通过设置制定《昆明市安全生产条例》是否有必要、希望《昆明市安全生产条例》在哪些方面做出规定和要求等10个方面的具体问题,面向41家市安委会成员单位、各县(市)区开展问卷调查。截至目前,共收回《〈昆明市安全生产条例(草案)〉起草调研调查问卷》467份,其中认为有必要制定《昆明市安全生产条例》的有420份、没有必要制定《昆明市安全生产条例》的有44份、未明确表态的有3份,赞成制定《昆明市安全生产条例》的比率占90%。昆明市安监局也认为为进一步明确各级各部门安全生产监督管理责任和生产经营单位的主体责任,很有必要制定《昆明市安全生产条例》。
二、问题分析
通过前期准备、工作座谈、现场调研和问卷调查,昆明市安监局发现和征求到了当前制约我市安全生产正常发展、执法队伍建设、阻碍安全生产领域改革发展的不少热点难点问题,既有体制机制方面的,也有主观、客观方面的,经梳理、归纳集中体现为以下几个方面:
(一)安全生产法律法规的执法主体太过单一
一说到安全生产工作,特别是贯彻执行《安全生产法》《云南省安全生产条例》等安全生产法律法规时,大家都认为就是安全生产监督管理部门的事情,其他部门都觉得他们不是执法主体,久而久之,形成了只有各级安全生产监督管理部门在开展安全生产行政执法活动的现状,鲜有其他部门(如工信、住建、能源等部门)依据《安全生产法》《云南省安全生产条例》等实施行政处罚的案例。
(二)安全生产执法力量逐级递减
以地方各级安全生产监督管理部门为例,云南省应急管理厅共有100名工作人员,共有83人持有安全生产行政执法证或安全生产监管执法证,持证率83%;昆明市安监局共有63名工作人员,除3名工勤人员外均持有安全生产行政执法证或安全生产监管执法证,持证率95%;18个县(市)区安全监管局中,每家的工作人员在7-38人不等,持证率均在60%以下;全市136个乡镇(街道)安监站中,每家的工作人员在1-3人,每家几乎无人持有安全生产行政执法证或安全生产监管执法证。总体来看,从事安全生产监督管理的工作人员逐级递减,有资格执法的人数更是逐级剧减。而对于除安全生产监督管理部门之外的负有安全生产监督管理职责的部门,其有关工作人员(含行政编、事业编人员)几乎均未取得安全生产行政执法证或安全生产监管执法证。
(三)现行分级监管工作职责划分不合理
2015年以来,我市全力推行安全生产分类分级管理,将全市各类生产经营单位明确到相应的行业主管部门,实行部门对主管行业领域生产经营单位的归口管理,并根据风险程度将企业划分成A、B、C、D 四个管理等级,实行差异化、信息化管理;在落实各级各部门安全生产监督管理职责方面发挥了极大的作用。但此项工作仍未推到立法层面,无法解决行使职权时实行分级管理、追究责任时实行属地监管的痼疾,基层各相关单位对此意见很大,认为现行分级监管模式不够彻底,不利于责权利三者的统一。
(四)安全生产监管权限不确定
由于《安全生产法》《云南省安全生产条例》等安全生产法律法规未对生产经营单位的含义、外延等作出明确的规定,原国家安全监管总局等有关部门对此所做的有关解释与检察院、法院所认可的概念有不一致的地方,以致各级各有关部门在实施安全生产监督管理过程中对各自的监管对象、监管范围和监管程度理解不一,在执法检查时十分困惑。个别地方,还因此引发因对自然人实施行政处罚案件的行政诉讼。
(五)各相关部门的安全生产监督管理职责不明确
虽然近年来市委、市政府相继印发了《中共昆明市委 昆明市人民政府关于推进安全生产领域改革发展的实施意见》(昆发〔2018〕5号)、《昆明市人民政府办公厅关于印发昆明市安全生产委员会成员单位安全生产工作职责分工的通知》(昆政办〔2016〕41号)等相关文件,分门别类地明确过市级各相关部门的安全生产工作职责,县、乡两级也参照印发过类似文件,但此类工作职责毕竟非法定职责,大多数部门的履职情况并不理想,现实中推诿扯皮的现象不少,因此造成人员伤亡、社会影响较大等严重后果的情况也时有发生。
(六)生产安全事故调查及处理不规范
由于《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》等上位法未明确定义何为生产安全事故,省、市、县三级政府对于生产安全事故调查处理工作的要求不一致,相关政府在组建生产安全事故调查组时做法也不一致,往往出现一有企业发生人员死亡的事故(含尚未排除刑事案件的事故、特种设备事故、道路交通事故、火灾事故等)就让有关安全监管局领导牵头组织事故调查的现象,以致事故调查组在开展工作时取证困难,事故原因判断不够准确,事故善后处置工作更是难以实施。此外,事故调查组组长单位在事故调查和处理过程中的权威性受到有关职能部门的影响,造成事故责任追究或失之于宽、或打击面过大的现象屡见不鲜。
(七)乡镇(街道)实施安全生产执法检查难度很大
乡镇(街道)安监站当前存在机构未单独设置、职责不清、执法权限不足、人手少且无执法资格、业务水平不高、工作待遇较低、执法经费和装备无保障、人员流动性大且身兼数职、权责严重失调、属地监管职责不够细化等突出问题,以致有关工作人员在开展安全生产工作时不能做到专业化、常态化,且存在畏难情绪。
(八)安全生产专干发挥的作用不明显
自2013 年以来,我市在全市范围内全面推行安全生产网格化管理,将全市涉及安全生产的单位划分为市、县、乡、村、企业五级网格,已在全市136个乡镇(街道)1646个村(居)委会各配备了至少1名安全生产专干,实现了安全监管工作向最基层延伸。但时至今日,多数安全生产专干由村(居)委会干部兼任,而且大部分安全生产专干经常变动,还嫌工作补贴低,未能发挥充当安全生产监督员、宣传员、信息员的应有作用。
(九)政企安全生产监管职责发生错位
多年来,受全国范围内安全生产监督管理体制机制不顺、安全生产综合监管与行业监管职责不清等方面的影响,我市也存在安全生产上热下冷、政热企冷的难题。各级各部门或出于积极履职的原因,或为了规避有关责任,或考虑到相关项目经费的合规使用,在开展督查、检查时都纷纷采用了聘请专家查隐患、代企业整改隐患、政府购买服务等方式,在很大程度上充当了企业的“安全员”。企业在相关监管部门职能越位的情况下,不再依法依规承担应负的安全生产主体责任,长此以往就形成了你急他不急、你被问责他免责的怪现象。
(十)受机构改革的影响较大。2018年4月,根据国务院机构改革方案的部署,我国撤销了国家安全生产监督管理总局,成立中华人民共和国应急管理部;10月,我省正式组建省应急管理厅,作为省政府组成部门,不再保留省安全生产监督管理局;根据改革要求,州(市)一级要在2019年3月份前完成机构改革。但截止目前,安全生产监督管理工作的法定职能职责将如何调整、上位法是否需要重新修订等不确定因素较多,对正常开展《昆明市安全生产条例(草案)》的立法工作造成了很大影响。
(十一)调研经费无保障。本次起草调研涉及范围广泛,持续时间较长,各项工作的开展理应需要专项经费的支持和保障,但昆明市安监局未能提前申请相关专项经费,以致工作开展局限性较大,涉及的单位代表性不够强,走访调查对象偏少,法律专业技术支持不够,以致起草调研的标准和质量不够高。
三、对策建议及下步工作计划
(一)对策措施
1.切实加大对《安全生产法》《云南省安全生产条例》等安全生产法律法规的宣传贯彻落实,市政府法制办、市安全监管局等部门要将负有安全生产监督管理职责部门的有关行政执法人员和已获得安全生产执法授权的乡镇(街道)在职在编人员纳入安全生产行政执法证或安全生产监管执法证的取证范围,加强安全生产行政执法培训,充分调动负有安全生产监督管理职责部门的履职积极性、主动性。
2.按照市委、市政府有关工作部署,进一步加强市级安全生产监管执法队伍建设,保持市级监管执法队伍相对稳定,厘清市、县两级安全生产执法机构职责;要求各县(市)区、开发(度假)园区要根据行政区域内人口总量、经济水平、企业规模和数量、高危企业监管任务、安全生产状况等实际情况,配齐执法人员;每个乡镇(街道)配备安全生产专职监管人员不少于2名,监管任务较重的要增配相应的专(兼)职人员;各类开发区、工业园区、风景区等功能区要强化区域内管理责任,明确负责安全生产监管工作的机构,确保有分管领导、有专人负责,依法依规行使执法权。
3.改革现行的安全生产分类分级管理办法,在将全市各类生产经营单位明确到相应行业主管部门的基础上,实行日常监管及行政执法分级负责制,按照“依法、合理”的原则划分各级各部门的日常监管及行政执法对象,确保责权利三者的统一。
4.加大对乡镇(街道)或有关行政执法机构的执法授权,在人、财、物、权、责上予以保障,明确对安全监管监察人员的培训内容及学时,加强对安全监管监察人员的业务培训和执法培训,明确规定安全生产联合执法的方式及方法。
5.推行安全监管部门县、乡垂直管理体制,将现有的乡镇(街道)安监机构调整为各县(市)区安全监管局的派出机构,统一解决执法人员身份问题,为执法人员依法履职尽责提供坚强的保障。
6.整合现有的安全生产专干队伍,将发放给各安全生产专干的工作补贴集中到乡镇(街道)安监机构统筹使用,并由各乡镇(街道)安监机构根据本地实际合理设置一定数量的工作岗位,打造一批合格的安全生产监督员、宣传员、信息员。
7.依法依规理顺各级各相关部门的安全生产监管责任和企业的安全生产主体责任,督促政府、部门、企业三方依法履职,坚决扭转政府及其有关部门既当“运动员”、又当“裁判员”的尴尬局面。
8.以此次《昆明市安全生产条例(草案)》的起草为契机,从地方性立法的角度,将历年来我市有关安全生产重要决策部署、好的做好和成功经验以法规的形式予以固化;对生产经营单位、生产安全事故等作出明确的定义,界定其内涵和外延;依法规定生产安全事故调查组的成立、工作程序,推行生产安全事故调查组组长负责制,为生产安全事故调查组依法独立开展工作提供法律保障;依法规定各负有安全生产监督管理部门、行业主管部门、市委市政府其他部门的安全生产工作职责,界定安全生产方面的责任追究范围,确保各相关部门尽职免责、失职追责;多设置一些易于立案查处、行政处罚金额不大的罚条,便于获得执法授权的乡镇(街道)或有关行政执法机构操作,充分调动起工作积极性。
(二)下步工作计划
1.积极按照市委、市政府的统一安排与部署,大力推进机构改革相关工作任务落到实处,确保相关机构、人员的稳定;同时及时关注有关上位法的修订、完善情况,特别是《安全生产法实施条例》的制定情况,为我市的安全生产立法工作寻求法律依据。
2.积极向市财政局申请立法专项经费,在2019年4月底前组团对吉林长春、广东珠海、辽宁大连市等进行调研和走访,认真学习考察其成功的立法经验。
3.计划在2019年6月底前形成《昆明市安全生产条例》(初稿),并广泛征求社会各界的意见建议;2019年7-9月,严格按照地方性法规立法程序开展相关立法工作。
4.力争2019年10月底前将《昆明市安全生产条例》(送审稿)提交市人大进行审议。
